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诸大建:老房加梯上海创新“BOT模式”,找到微基建的一把金钥匙

从2011年政策落地开始算,今年是上海民间发起的多层住宅加装电梯项目工作推进的第十年,近几年来推进速度更是进入“快车道”。对于这道民生大题,上海基层管理者在项目推进模式中有何探索创新?记者专访同济大学特聘教授、可持续发展与管理研究所所长诸大建。

多层住宅加装电梯,城市微基建中的“领头羊”

“多层住宅加装电梯,城市微基建中的‘领头羊’,”诸大建提出这样的观点。

他认为,就中国城市高质量发展而言,无论是常态化疫情防控还是疫情之后进入新阶段,基建投资都需要“三管齐下”:既要继续推进以“铁公机”为代表的老基建(如加强以高铁和地铁为特点的轨道城市建设),又要加强以数字化为代表的新基建(如加强新网络、新设施、新平台、新终端),还要以中国城市的15分钟生活圈为中心,搞好社区营造微基建。三种基建共同发力。

从内涵看,社区营造微基建的覆盖范围,既区别于传统基建和新基建,也不同于现有的老旧小区改造和微更新。它是从人民城市理念出发,对标2035中国城市基本实现现代化,基于“五位一体”总体布局和15分钟生活圈概念,有系统性的社区营造和品质提升。

何为15分钟生活圈?日常生活中,走出家门15分钟范围内的基础设施和服务,如社区健身、社区留观、社区医疗以及物流快递等,既带有居民需要使用的个人需求,同时也有完善公共服务提升社区舒适度的发展空间。微基建正是将城市社区的基础设施建设和公共服务配套整合起来,将现代化要求和数字化要求整合起来,在一定程度上解决老基建和新基建都可能存在的“最后一公里”问题。

这其中,多层住宅加装电梯可以说是微基建中的一道代表性难题。它既是老百姓迫切需求解决的,也是千头万绪项目推进难度较大的。近年来,全国各地也陆续出台系列老旧小区既有多层住宅加装电梯的鼓励支持政策。此前,加装电梯大致有两种模式:一是除了政府补贴外、居民出资分担加梯成本本;二是通过加层的方式解决加梯的成本。从上海的情况看,由于第二种方式涉及到小区容积率的变更等重大问题,目前还不允许。而第一种方式,需要居民一次性出资较大额度资金,往往也成为推进项目的瓶颈所在。

在诸大建看来,基层公共服务建设中,电梯加装项目涉及利益相关最多,难度最高,但若能通过治理模式创新,啃下这块最难啃的骨头,其意义无疑就不再于电梯加装这一件事了。

企业带资的BOT模式,探索政府、居民、企业三方共赢

诸大建认为,包括上海杨浦区殷行街道在内的基层管理者,在电梯加装项目推进过程中,自主摸索出了一条新路子,电梯的建设、运营和维护采用基础设施和公用事业中常用的BOT模式——企业带资安装(Build建设)、运营(Operate运营)、转移(Transfer转交)。

以殷行街道为例,在电梯建设前期,居民不用出一分钱,由电梯公司出资把电梯建好,从居民开始使用之日起,再向电梯公司缴纳使用费,期限为15年(使用费按照层高比例分摊:6楼每年交使用费3100元;5楼2400元;4楼1800元;3楼1200元;2楼600元;1楼0元,考虑到物价指数和人力成本随时间递增,使用费每5年增长6%。)。在这种模式下,加梯公司同时要承担电梯15年期间的管理和运维。这一部分费用,企业不另外向居民收取,而是由居民和企业约定,企业有权获得电梯内广告开发权来弥补。15年后,电梯的所有权、使用权、收益权归该栋居民所有,企业则在同等条件下享有提供维修维护服务的优先权。在此运作方式下,政府需承担使用费用补贴等引导资金,企业有一个长期且相对稳定的收益保障愿意带资改造和运营,业主通过让渡一定年限的运营权、收益权和广告位的开发权,解决了加梯和日常维护保养的问题,各方利益都得到充分保障。

传统的加梯方式中,参与主体是政府和居民,加梯公司仅仅作为施工方受居民的委托,承担电梯的建设;而在BOT加梯模式中,企业作为主体一方参与了电梯建设和运营的全过程,真正体现了人民城市建设主体的多元化(政府—市场—社会)。

治理好城市不仅要主多元化,还要注重全过程,要统筹规划、建设、管理。加装电梯施工只是短期内的小工程,管理和维护才是需要长期维持的大工程,也是整个项目的生命力所在。把市场能解决的事情交还给市场。建设和管理都由市场调节,电梯后期的维护和保养问题得以解决,才是兼顾现在和将来的长远打算。从市场的内在逻辑看,由于企业需要依靠居民15年的使用费,企业有确保电梯运营质量的内在动力,不需要外来的强制和监督,因为如果电梯使用过程中由于建设和保养不到位,企业可能面临无法收回投资更不用说获取利润的风险。

同时,他认为,在传统的加梯模式下,加梯的资金是政府和居民分担,社会资本在其中是缺位的;而在BOT加梯模式中,一方面,企业承担了部分加梯费用,居民因此而节约下的一次性投入,可以用于其他方面消费。更为重要的是,这种模式一定程度解决了部分楼栋因居民一次性付全款压力大而影响一致意见的达成,可以大大提高加梯协商的成功率,放大社会整体的投资量。数量上去了,企业也能取得电梯加装和运行的规模效应。从这一层面来看,这也是挖潜、拉动内需的一部分。

“这种政府、企业、居民三合一的全新治理结构,达成了百姓需求、街道统筹推进公共服务、企业获得更多盈利空间的三赢,”诸大建说,这种模式对上海的社区微更新微基建具有推广意义。

不是做盆景,更要撒籽成林

数据显示,2019年上海通过业主意愿征询完成加装电梯立项的居民楼达到624幢,超过了过去7年之和。自2012年发布《关于明确本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》至2018年,上海加装电梯立项共328幢,累计达到952幢。目前,上海加装电梯政策体系基本建立,业主自主协商与社区引导协商的机制不断完善,第三方专业服务日益完善。下一步,上海将推进住宅小区加装电梯前期评估全覆盖,各区也将结合旧住房综合改造,提前将管线移位,为未来电梯加装预留空间。

“全球都正面对城市更新大题的当下,这一领域中国并没有太多前路可以效法,更多的是需要自己一步步实践摸索,”诸大建说。目前已在上海多处社区落地开花的加装电梯新模式,为更宽领域社区营造提供了借鉴。

在基础设施和公共事业领域,公私合作伙伴关系已经成为扩大项目资金来源、提高项目管理水平的一个重要手段,但在社区营造微基建特别是涉及私人物权的微基建中,这一路径的尝试还比较鲜见。若认真评估,推而广之,此前《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出的完善类的“停车库(场)、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱”等改造,以及提升类的“养老、托育、助餐、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站”等专项服务设施,都可以借鉴,引入社会资本参与,既拓展了资金来源,也体现项目建设和管理的全过程考量。

“新模式,将各方力量更好地调动起来,可以形成可持续发展,”诸大建说,涉及民生的基层公共服务,是一个涉及多主体利益、全过程管理的复杂工程,要精雕细琢做出一套样板房不难,但是要真正突破瓶颈,获得长久驱动力,就不能靠做“盆景”,需要不断创新模式,方可撒籽成林。

作者:彭德倩

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